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《代表法》辅导讲座
2013-12-05 18:45  

伊犁州人大代表人事工作委员会副主任 李小平

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称代表法)于1992年4月3日经第七届全国人民代表大会第五次会议通过并施行。2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议对代表法进行了第一次修正。现行的《代表法》于2010年10月28日经第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修正(第二次),共分六章,52条,主要包括四个方面的内容:一、人大代表的性质、地位、权利和义务;二、人大代表在人代会期间的工作和闭会期间的活动;三、代表执行职务的保障;四、对代表的监督。

由于时间关系,今天就不对代表法的法条逐一讲解,着重谈谈以下几个方面的问题:

一、人大代表的含义

代表法没有对“人大代表”的含义给予明确定义。代表法第2条规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依照法律规定选举产生。全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员,地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员”。按照这一规定,我们可以把人大代表的含义的概括为:人大代表就是由人民通过直接或间接选举出来代表人民行使国家权力的人,是人民派到国家权力机关的使者,是国家权力权力的组成人员。

从人大代表的含义中,我们可以看出,1、人大代表是依法选举产生的,这说明代表具有法律性;2、人大代表是国家权力机关的组成人员,说明代表具有权威性;3、人大代表参加人代会,代表的是全体人民的利益和要求,说明代表具有人民性。

在我国,人大代表的主要作用是:1、代表本行政区域内全体人民行使国家权力;2、在党、政府和人民群众之间起到上情下达、下情上达、相互沟通的桥梁纽带作用

从资本主义国家议会制度来看,议员代表本选区选民和某些集团的利益。我国人大代表究竟代表谁的利益?

目前有三种观点:

1、主张代表全体人民的利益。代表法第2条第3款规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力。”这一规定要求,各级代表在行使职权时,不能局限于选区或选举单位的局部利益,应当从全局的、长远的利益出发来考虑问题。

2、代表选区或选举单位的利益。认为代表是由选区或选举单位选举产生的,是原选区或选举单位的代言人。因此,人大代表应当服从选区或选举单位的意志和要求。选举法第46条规定:“全国和地方各级人民代表大会的代表,受选民和选举单位的监督。”这种监督是对代表履职情况的监督,当然也包括代表对本选区或本选举单位做了哪些具体工作情况的监督。

3、对以上两种情况的综合,认为人大代表即代表本级人民代表大会的整体利益,同时又代表选区和选举单位的利益。当进行投票或表决时,应当以大局为重;同时,代表是受选区或选举单位委派参加国家权力机关工作的,必须积极、充分地反映选区或选举单位的利益和要求,这样才能使各方面的意见在国家权力机关得到充分表达。

不管是代表全体人民的利益,还是代表选区选民或选举单位的利益,总而言之,人大代表代表的是一种集体的利益,反映的是集体的诉求。这才是人大代表含义的应有之意。

但是,在现实生活中,一些代表缺乏应有的代表意识,对代表含义的认识不正确,主要表现在:1、认为当代表只是个人行为。有的人在选举前千方百计想当人大代表,捞取“政治荣誉”,一旦当选后根本不作为,既不愿出席人代会,也不想参加代表活动。有的代表抱着“随大流”的态度,见面拉拉手,开会举举手,闭会挥挥手,工作不动手。有的代表在五年任期内,从没有发过一次言,提过一件建议。这些行为实际上玷污了人大代表这一光荣称号。2、混淆了人大代表与党代表之间的区别。在选举时,百分之百地实现党委的意图。在人代会审议各项工作报告时,以党委的报告为标准来衡量各项工作,不能全面地反映基层群众的愿望和要求。人大代表实际变成了党代表,削弱了代表的人民性。在我国,虽然党的利益和人民的利益是一致的,但作为人大代表,要把对人民负责和对党负责统一起来,把坚持党的领导同人民当家作主、依法治国统一起来。

二、人大代表职权的行使

为了使人大代表履行好代表人民行使国家权力的职责,代表法第二章、第三章对此作了详细规定。具体来讲,可分为人大代表在人代会期间职权的行使和在闭会期间的履职活动两个部分。

(一)人大代表在会议期间的主要职权。根据代表法第二章的规定,人大代表在人代会期间主要有以下十项职权:

1、出席本级人代会的权利。参加人代会.是人大代表执行代表职务的主要形式,也是人大代表的主要权利和义务。《代表法》第七条规定:“代表应当按时出席本级人民代表大会会议”。这就从法律上肯定了代表出席人大会议的权利,也是对代表的一种约束和督促。《代表法》第四十九条规定未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的,终止其代表资格。代表确因健康等特殊原因不能出席人代会的,应当向本级人民代表大会常委会请假。

2、审议权。审议是对列入会议议程的各项报告和议案进行的讨论、发表意见、表明立场、给予肯定或否定或者提出修改意见的活动。审议权包括两个方面的内容:一是代表对社情民意和国家机关工作情况、经济社会发展状况等情况的知情权。代表知情权是代表审议工作的基础;二是代表有发表不同意见的权利。代表在人代会期间审议的主要内容:(1)审议政府工作报告。政府工作报告只有经过人民代表大会审议,根据代表的意见修改并表决通过后,才具有法律效力。(2)审议本行政区域内的国民经济和社会发展计划。(3)审议财政预算及执行情况的报告。(4)审议人大常委会工作报告和法、检两院工作报告。

目前,人代会在审议各项工作报告时存在的主要问题:

(1)大话、空话、套话、假话多,直接提出建议、批评和意见少;

(2)对政府工作报告审议的多,对人大常委会、法、检两院报告和国民经济计划、财政预算审议的少;

(3)领导代表、名人代表发言多,基层代表发言少。

3、表决权。表决权是指代表对交付表决的报告、议案和其他事项或者选举时,人大代表有表示意愿和选择的权利。参加表决是代表权利的重要组成部分。代表在参加大会各项表决时,无论是赞成还是反对或者弃权,都是代表的民主权利,任何组织或者个人不得追究和干涉。

4、选举权。是指各级代表选举由本级人大产生的国家机关领导人员、组成人员和上一级人大代表。

要尊重代表的民主权利,切实保证代表按照自己的意志自由地行使选举权。对候选人要一视同仁,防止出现强行做工作让一些候选人得全票、高票当选,或者人大代表联合提名的候选人得零票的情况出现。

5、询问权。询问是指人大代表在审议列入人代会议程的各项报告或议案时,对报告、议案中不清楚、不明白、不理解的地方,要求有关机关进行说明、解释或者提供更多信息的活动。询问是代表或常委会组成人员的个人行为,而不是人代会或常委会的集体行为。询问的对象是本级“一府两院”,而不是上级或下级的有关国家机关。询问可以口头提出、也可书面提出。

6、质询权。质询是指人大代表对“一府两院”及其工作部门提出的质问,由这些机关的负责人员依照法定程序作出公开的答复、答辩或者说明。地方各级人大代表提出的质询案,须有10名以上代表联名在人代会上可以提出质询案,其他场合不行。

质询具有法律强制性,受质询机关必须在人代会举行期间负责答复。在人代会上提出质询案的代表半数以上对答复不满意的,可以要求受质询机关重新答复。

询问和质询的相同之处是,两者以提问方式要求“一府两院”回答问题,说明情况,都带有询问、了解之意;不同之处是,质询的方式更严肃,带有一定程度的批评、指责。质询有法定程序要求。质询案必须书面提出,要写明质询对象、质询的问题和内容。

7、联名提出议案权。根据中央【2005】9号文件规定,以下几个方面不能作为议案提出:(1)属于国务院或者地方人民政府管理职权范围内的事项;(2)上级人大代表提出的问题应由下级人大和人民政府处理的事项;(3)人民法院、人民检察院审判权、检察权范围内的事项;(4)政党、社会团体、企事业单位和个人的事务;(5)其他不属于本级人民代表大会职权范围内的事项,如对党群部门和军队的意见、建议;与党和国家现行法律法规、政策规定不符的问题;属于代表所在单位、地区处理的问题或者单位之间相互协商解决的问题;属于司法机关办理的具体案件;属于个人要求解决的问题等。

8、提建议、意见和批评权。代表建议、批评、意见,是指代表个人或联名,在本级人代会或闭会期间,向本级人代会或者常委会书面提出的对各方面工作的建议、批评、意见。

9、罢免权。是指由选举或任命产生的国家机关工作人

员在任期届满之前,依法解除其职务的行为。罢免国家机关工作人员是人大各种监督手段中最严厉的监督手段,也是最后的监督措施。法律对罢免程序作了比较严格的规定,在县以上地方人大十分之一以上的代表联名,可以提出罢免案。罢免案应该以书面形式在代表大会期间提出,并写明罢免对象和理由。由大会主席团提请大会审议,再由大会全体会议表决。或者由主席团提议,经全体会议决定,组织特定问题调查委员会,由本级人大下次会议根据调查委员会的报告再审议决定。被罢免的人员可以在主席团会议或大会上进行申辩。

10、依法提出组织特定问题的调查委员会权。

(二)人大代表在闭会期间的履职活动。按照代表法的规定,代表在闭会期间的活动同样是执行代表职务,它是代表在人代会期间工作的延续,也是为开好下一次人代会作准备。代表在闭会期间的的主要活动有以下十一项:

1、在代表自已参加的生产、工作和社会活动中,宣传人大及其常委会的决议、决定,协助宪法和法律的实施。

2、县级以上各级人大代表,在本级或者下级人大常委会协助下,可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组开展活动。

3、开展视察活动。在本级人大常委会的统一安排下,代表对本级或者下级国家机关和有关单位进行视察。代表视察时,可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的国家机关负责人或者由他委托的负责人应当听取代表的建议、批评、意见。在本级或者下一级人大常委会的协助下,代表还可以持代表证就地进行视察。代表视察时可以提出建议、批评和意见,但不直接处理问题。

4、参加执法检查活动。

5、参加专题调研。根据人大常委会的统一安排,代表围绕经济社会发展和人民群众普遍关心的重大问题开展专题调研。

6、代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见和要求,回答原选区选民或原选举单位对代表工作和代表活动的询问,接受监督。

7、应邀列席本级人大常委会和本级人大各专门委员会会议,列席原选举单位的人民代表大会会议或人大常委会会议。

8、向本级人大常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见。

9、县级以上的各级人大代表根据本级人大或者常委会的决定,参加关于特定问题的调查委员会。

10、乡镇人大代表要分工联系选民,反映人民群众的意见和要求,依法组成代表小组开展活动。

11、参加本级人大常委会组织的履职学习。乡镇人大代表可以参加上级人大常委会组织的代表履职学习。

(三)代表在履职中存在的一些问题:

1、代表整体素质有待提高。目前实施的代表法,没有对代表的任职条件作出规定,而宪法、选举法对代表资格的规定十分宽泛,再加上推选代表候选人又是一种组织行为,因此,代表的整体素质可以说是参差不齐的。总的来说,绝大多数代表为人大说话办事的愿望和热情还是高的。但从实际情况看,我们现有代表群体的素质还确实存在诸多问题。其表现是:有的不会联系群众,不会调查研究,不能为群众代言;有的不会审议发言,不会提出建议、批评、意见,以至辜负选民的信任;有的代表提意见建议只从本单位和个人利益出发,缺乏大局观念,很难发挥人大代表应有的作用。

2、代表结构构成不尽合理。代表的合理构成是保证代表整体素质的重要条件。在现有条件下,要求每一个代表特别是基层的代表都要达到某一标准,某一水平是不现实的。但作为一个由每一位代表所组成的整体,则必须要有各个方面的人才,只有这样,人大及其常委会才有可能把议题审议好,才能把好监督关。从现阶段地方各级人大代表构成中来看,确有一些不尽合理的地方。领导干部代表偏多,业务知识型代表偏少;代表总体数量偏多,精英人物偏少。

3、代表履职积极性不高。积极性之所以不高,固然与代表的基本素质有一定关系,但最重要的因素还是源于非代表因素。人大工作的同志都有一种共同的感受:第一次参加人代会的代表热情都很高,踊跃发言,积极提议案和建议。随后再参加几次人代会,积极性就逐渐消失。主要原因是,代表在人代会上的发言,提出的意见和建议,很少有被政府部门采纳的,大部分说了也白说。代表通过视察、调研、走访等方式费尽心血地提出了大量的建议,但承办单位在办理时,由于受主客观原因的影响,特别是受资金的制约,很难把代表的建议真正落到实处。许多在政府职能部门工作的代表,在提了建议之后,政府又把办理任务反交到所提建议的代表身上,形成谁提建议谁办理的一个怪圈。出现上述现象,代表提建议的积极性就根本谈不上了。另外,代表在视察、调研时发现的许多问题,由于受代表个人不得直接处理问题这一法律法律规定的制约,只能交由人大常委会或当地政府处理,许多问题得不到解决,令代表感到失望,从而影响了代表履职的积极性。

三、人大代表执行职务的法律保障

人大代表执行职务的法律保障,是指人大代表在执行职务时不仅享有公民所应享有的基本权利,而且还享有不为公民所享有的宪法、法律所规定各种保障。代表法在第四章中从四个方面对代表执行职务的保障作了规定,这就是:司法保障、时间保障、物质保障、组织保障。

1、司法保障。人大代表执行职务的司法保障,包括两个方面:一是言论、表决免责。代表法第三十一条规定“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决,不受法律追究。需要注意的是,代表在人大各种会议以外的发言和表决,不受这条法律的保护。二是人身自由的保障。代表法第三十二条规定:“县级以上各级人民代表大会代表,非经本级人民代表大会主席团许可,在本级人民代表大会闭会期间,非经本级人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留,执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。对县级以上的各级人民代表大会代表,如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施,应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请,应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究,或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行代表职务行为进行打击报复的情形,并据此作出决定。”这里需要说明的是,对人大代表的人身特殊保护,并不意味着人大代表是特殊公民,具有超越法律之外的特权。如果违法犯罪,一样受到法律制裁,只不过多了一道许可的程序。

2、时间保障。代表法第三十三条规定,在闭会期间,代表参加人大及其常委会安排的代表活动,代表所在单位必须给予时间保障。

3、物质保障。代表法第三十四条规定,代表依照本法第三十三条规定执行代表职务,其所在单位按正常出勤对待,享受所在单位的工资和其他待遇。无固定工资收入的代表执行代表职务,根据实际情况由本级财政给予适当补贴。第三十五条,代表的活动经费,应当列入本级财政预算予以保障,专款专用。

4、组织保障。代表法第三十七条规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会,应当为本行政区域内的代表执行职务提供必要的条件。主要体现在:(1)人大常委会应当采取多种方式同本级人大代表保持联系,扩大代表对本级人大常委会活动的参与。(2)人大常委会及“一府两院”应当及时向代表通报工作情况,提供信息资料,保障代表的知情权。(3)人大常委会应当有计划地组织代表参加履职学习。(4)人大常委会的办事机构和工作机构是代表执行职务的集体服务机构,为代表执行职务提供服务保障。 (5)为本级代表制发代表证。

另外,代表法还规定,一切组织和个人都必须尊重代表的权利,支持代表执行代表职务。

四、对代表的监督

(一)对代表的监督。代表法第六条规定:“代表受原选区或者原选举单位的监督”。代表法第四十五条规定:“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见,回答原选区选民或原选举单位对代表工作和代表活动的询问,接受监督。由选民直接选举的代表应当心多种方式向原选区选民报告履职情况。”代表法第四十六条规定:“代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系,不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动牟取个人利益”。

近年来,不少地方在监督代表特别是选民直接选举的县、乡两级代表方面进行积极的探索,积累了许多经验。如建立人大代表履职承诺书、代表向选民述职并接受评议、建立代表履职档案、建立代表回答选民询问制度、实行代表公示制度等。再如,伊宁市开展的代表向选民述职活动、伊宁县乡镇人大百分制考核办法和代表小组活动、巩留县组织代表约见政府领导活动、尼勒克县在各级人大代表中开展的“五个一”活动,察布查尔县建立代表候选人档案等。

关于评选和表彰优秀人大代表的问题。人大代表是国家权力机关的组成人员,受原选区选民和原选举单位的监督。人大常委会是人大产生的,对人大负责并报告工作。按照代表法的规定,人大常委会应当为代表执行代表职务提供必要的条件,常委会工作机构和办事机构应当为代表执行职务提供服务保障。因此,常委会开展评选和表彰优秀人大代表活动,从法理上是讲不通的。

(二)暂停执行代表职务和代表资格终止。代表法第四十八条规定,代表有下列情形之一的,暂停执行代表职务,由代表资格审查委员会向本级人大常委会或乡镇人民代表大会报告:1、因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的;2、被判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利、正在服刑的;前款所列情形在代表任期内消失后,恢复其执行代表职务,但代表资格终止者除外。

代表资格终止的条件:1、代表迁出或者调离本行政区域的;2、辞职被接受的;3、未经批准两次不出席人代会的;4、被罢免的;5、丧失中国国籍的;6、依法被剥夺政治权利的;7、丧失行为能力的。县级以上人大代表资格的终止,由代表资格审查委员会报本级人大常委会,由本级人大常委会予以公告。乡镇人大代表资格的终止,由代表资格审查委员会报本级人民代表大会,由本级人民代表大会予以公告。

(三)代表辞职。是指代表在任期内自动请求终止自己代表职务的行为。有几种原因可能导致代表辞去代表职务:如工作调动、因身体原因不能履职或由于违法、失职引咎辞职等。从理论上讲,代表应当向选举他的选区或选举单位提出辞职。由于实际情况比较复杂,法律对代表辞职作了比较灵活的规定。例如选举法规定,县以上的人大代表可以向本级人大常委会提出辞职。从法理上讲,也可以向人代会或选区提出辞职。

(四)对代表的罢免。因什么原因可以罢免代表,法律没有具体规定。由于罢免代表是最严厉的监督手段,法律规定了相对严格的程序。这主要表现在:第一,罢免要求或罢免案应当联名提出,且联名人数高于选举代表时提名候选人的联名人数。对于直接选举的县级人大代表提出罢免,需要原选区50名以上选民联名才能提出。对乡级人大代表提出罢免,需要原选区30名以上选民联名才能提出。对于间接选举的人大代表,需要由代表大会十分之一以上代表联名才能提出。第二,罢免案应当书面提出,并写明理由。第三,被提出罢免的代表有权进行申辩。第四,对间接选举的代表提出罢免,如果情况复杂,可以不在当次会议表决,依法组织特定问题调查委员会,调查清楚后再进行表决。

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