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《地方组织法》辅导讲座
2013-12-05 18:48  

州人大代表人事工委副主任 李小平

一、《地方组织法》简介

地方组织法全称是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,地方各级人民政府没有单独的组织法,与地方各级人民代表大会组织法合在一起简称地方组织法。1979年我国恢复立法工作,当年就制订了七部法律,地方组织法就是其中的一部。后来随着民主法治建设的发展,1982年、1986年、1995年、2004年,对地方组织法做了四次修改。

现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》于2004年10月27日经第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修正(第四次),共五章,69条。

地方组织法是关于我国地方政权的设置、产生、组织、职权和工作程序的基本法律,是地方政权建设的重要法律依据。地方组织法的内容主要包括三个方面,分别是地方人民代表大会及其职权、地方人大常委会及其职权、地方人民政府及其职权。

由于时间关系,今天着重谈谈以下几个方面的内容:

二、地方各级人民代表大会的组织

(一)关于地方政权设置的几个问题

1、地方行政区划。根据《宪法》和《地方组织法》的有关规定,我国地方行政区划有三级、四级两种划分方法:

三级划分方法:省、自治区、直辖市­­――县、自治县、不设区的市、市辖区――乡、民族乡、镇;

四级划分方法(适用于设立自治州和设区的市的地方):省、自治区――自治州、设区的市――县、自治县、不设区的市、市辖区――乡、民族乡、镇。

目前我国共有23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区-30个自治州、282个地级市-1470个县、374个县级市、117个自治县-17187个乡、20500个镇。

2、地方政权设置。我国地方政权设置和行政区划相一致,即凡属一级行政区划都必须设立人民代表大会和人民政府。

3、地区行政公署是省、自治区人民政府的派出机关,街道办事处是不设区的市、市辖区的派出机关,地方行政公署和街道办事处都不是一级国家政权。但实际履行着一级人民政府的职能并对其行为后果承担法律后果。

4、关于设区的市代管不设区的市问题。按宪法的规定,我国的市分为两类:一是直辖市;二是由省、自治区管辖的市。省辖市又分为两种:一种是设区的市,即宪法第30条中规定的较大的市;另一种是不设区的市。设区的市可以管辖区、县,但不可以管辖不设区的市。但十多年来,随着地改市、县改市现象的出现,于是就出现了设区的市代管不设区的市的情况。

5、伊犁哈萨克自治州政权设置问题。伊犁哈萨克自治州在全国30个少数民族自治州中是唯一一个即管辖地区又管辖县市的特殊的自治州,宪法、地方组织法、民族区域自治法等都没有对其法律地位没有作出明文规定,但也不是完全无法可据。1975年8月29日,国务院关于新疆伊犁哈萨克自治州行政区划问题的批复规定,伊犁、塔城、阿勒泰三个地区,隶属伊犁州管辖,设立奎屯市。全国人民代表大会常务委员会曾经作出过决定:伊犁哈萨克自治州下辖伊犁、塔城、阿勒泰三个地区。2007年修订的《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会地区工作委员会工作委员会工作条例》第二条规定:新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州人民代表大会常务委员会在塔城、阿勒泰地区设立工作委员会。

(二)地方各级人民代表大会的性质和职权

地方各级人民代表大会是本行政区域的国家权力机关,在本行政区域内处于最高的地位。

人民代表大会的主体是各级人大代表。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表,由下级人民代表大会选举,县乡两级人民代表大会代表由选民直接选举产生。各级人民代表大会每届任期五年。

地方各级人民代表大会通过会议行使职权,地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次,经过五分之一以上的代表提议可以临时召集本级人民代表大会。县级以上的地方各级人民代表大会会议由本级人民代表大会常务委员会召集,乡镇的人民代表大会由乡镇上次人民代表大会主席团召集。

地方各级人民代表大会进行选举和通过决议以全体代表的过半数通过。

地方各级人民代表大会的职权。地方组织法第八条规定的县级以上地方各级人民代表大会的职权有十五项,县级以上地方各级人民代表大会常务委员会的职权有十四项。原全国人大常委会委员长彭真同志将其概括为四项基本职权,即立法权、重大事项决定权、监督权、人事任免权。

一、关于立法权的行使。地方组织法规定了地方人大及其常委会制定地方性法规的权限及范围。地方立法经过三十年的实践和探索,各地积累了比较丰富的经验,有很多成功的做法。目前,伊犁州已制定生效的单行条例11部。

1、地方立法的权限问题。严格按照立法权限立法,是维护国家法制统一的核心问题。根据立法法的权限划分,只要不属于中央专属立法事项范围,地方性法规都可以涉及,地方立法的空间是很广阔的。为了进一步明确地方的立法权限,立法法规定了地方立法三个方面的内容:一是执行性的,即为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;二是纯地方事务的事项,对这类事项中央不可能专门为某个地方立法,只能由地方自己立法;三是专属立法权事项之外国家尚未制定法律、行政法规的事项。地方立法要严格按照上述权限进行。

2、地方立法的原则问题。这就是坚持与宪法和法律不抵触的原则、坚持具有地方特色的原则、坚持统一审议的原则。“不抵触原则”不但要求地方立法内容不得与宪法、法律相抵触,而且立法精神、原则不得与宪法法律相抵触。“地方特色原则”是地方立法的基础,地方法规必须反映本地区的特殊性,有很强的针对性,能够解决本地实际问题。“统一审议原则”是立法法总结20年地方立法的实践,在地方立法程序中明确规定地方性法规由人大法制委员会统一审议,这是从制度上维护国家法制统一的重要规定。可以说,在地方立法中,维护法制统一是前提,地方特色是内容,可以操作是重点,即我们常说的“不抵触、有特色、可操作”。

二、关于重大事项决定权的行使

地方人大及其常委会的重大事项决定权,是人民当家作主、行使国家权力重要、直接的体现,也是执政党把自己对本行政区域内的重大事务的主张经过法定程序转化为国家意志,实现依法执政的重要途径。

《宪法》第一百零四条规定:“县级以上的各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项”。《地方组织法》第四十四条规定,“县级以上的地方各级人民代表大会及其常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”这就是地方人大及其常委会行使重大事项决定权的宪法和法律依据。

多年来,地方各级人大及其常委会讨论、决定了不少本行政区域内人民群众普遍关心的重大事项,对地方各项事业的发展发挥了重要作用,但总的看,地方人大及其常委会重大事项决定权的行使还不够到位。主要原因是对什么是重大事项,怎样确定重大事项,在实际操作中不是十分明白。宪法和地方组织法对重大事项的规定比较原则,采取的是列举方式,再加上关于地方人大行使重大事项决定权的理论研究还不够,缺乏权威的理论指导这方面的实践,影响了地方人大及其常委会重大事项决定权的行使。

如何界定重大事项,我们也只能在现有宪法、地方组织法的原则规定中和地方人大多年的实践中去把握。界定重大事项,关键是把握两条:第一,是否属于本地区全局性、根本性、长远性的重大问题和对本地区改革开放和现代化建设有重大影响的事项;第二,是否属于本地区广大人民群众切身利益密切相关、普遍关注、迫切要求解决的事项。在把握这两条的同时,还要注意是否可行,应该是人大决定了,一府两院经努力是能够做得到、办得成的事关全局、根本、长远的重大事项。

三、关于人事任免权的行使

任命地方国家机关的组成人员,是地方国家权力机关的又一项重要职权。根据宪法和地方组织法的规定,地方国家权力机关任免权包括:选举权和罢免权,任命权和免职权,撤职权和决定辞职权。

四、关于监督权的行使

监督权是地方人大常委会的重要职权。对监督权的行使,各级人大常委会进行了多年积极的探索和实践,积累了有益的经验,但长期没有一部统一的法律来规范。2006年8月27日通过的监督法填补了这一空白。

根据监督法的规定,人大常委会监督权的行使,包含七项内容,可以分为经常性监督和非经常性监督。

(一)经常性监督工作。主要两个内容,一是工作监督,一是法律监督。

工作监督,是指人大常委会对“一府两院”在工作中是否正确实施法律和依法行使职权,是否正确贯彻国家的方针、政策,是否正确执行人大及其常委会作出的决议、决定的情况进行监督。工作监督包括3项:(1)对一府两院专项工作的监督,(2)计划和预算执行情况的监督,(3)法律法规实施情况的监督。

第一,对“一府两院”专项工作的监督。人大行使职权必须坚持“抓大放小”。监督法第八条规定:“各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定和群众切身利益及社会普遍关注的重大问题,有计划的安排听取和审议本级政府、法院、检察院的专项工作报告。”要求在监督工作中,更加关注关系群众切身利益的问题,把群众关心的热点难点问题作为监督重点,认真抓,反复抓,一抓到底,抓出成效。人大常委会开展专项工作监督的主要形式,是听取和审议“一府两院”专项工作报告。专项报告议题的选择,监督法规定了六条:(1)在执法检查中发现的问题;(2)本级人大代表对一府两院提出的反映比较集中的问题;(3)本级人大常委会组成人员提出的集中的问题;(4)本级人大专门委员会、常委会工作机构在调查中反映的问题;(5)人民来信来访集中反映的问题;(6)社会普遍关注的其他问题。这种形式的监督,专题、专项,目标集中,可以审议得更加具体,更接近实际,提出更具针对性的意见、建议和解决措施,而且对同一问题可以事先组织力量进行专题视察或专题调研,还可以事后继续跟踪监督,直至见到改进和纠正的实效。

第二,对计划和预算执行情况的监督。计划、预算关系国计民生,计划、预算经人民代表大会批准后,常委会对其执行情况予以监督。监督的具体形式,就是人大常委会在每年中期,听取和审议本年度前一阶段计划、预算的执行情况;审查和批准计划、预算在执行中所必须作出的部分调整方案;审查和批准决算,同时,听取和审议关于上一年度预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告。监督计划、预算的执行情况,要把握两个问题:一是明确审查的重点,人大常委会应当重点审查6个方面的内容:(1)预算收支平衡情况;(2)重点支出的安排和资金到位情况;(3)预算超收收入的安排和使用情况;(4)部门预算制度建立和执行情况;(5)向下级财政转移支付情况;(6)本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。明确了审查重点便于操作。二是要把常委会组成人员对审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理,人民政府应当将研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会认为必要时,可以对审计工作报告作出决议,本级人民政府应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常委会报告。常委会听取的审计工作报告及审议意见,人民政府对审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。

第三,对法律法规实施情况的监督。监督的形式主要是执法检查。执法检查的主体是各级人大常委会,执法检查的对象是法律法规实施机关。在这方面,经过多年的实践、总结,已经有了一些比较规范的做法,常委会每年抓住几部实施中问题较多、人民群众普遍关心的法律法规,针对其实施中的主要问题,集中力量,深入检查,执法检查结束后,执法检查组应当及时提出执法检查报告,提请常委会审议。

法律监督,是指对规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督。规范性文件分两类:一类属法的范畴,依照立法法进行监督;一类是国家机关发布的规范性文件,依照监督法进行监督。

在现实生活中,一些地方作出的决议、决定或者发布的命令,有些是超越职权、明显违法的,如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的强制义务。为了解决这类问题,监督法规定:县级以上地方各级人大常委会有权审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令。审查撤销的程序,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定,作出具体规定。

以上工作监督3项和法律监督1项,共4项,是人大常委会的经常性监督工作。

(二)非经常性监督工作。共有4项:(1)质询,(2)特定问题调查,(3)罢免案的审议和决定,(4)撤职案的审议和决定。这是宪法和法律赋予人大常委会或者常委会组成人员的重要权利,是人大常委会行使对“一府两院”监督职权的重要形式。这三种监督形式在实际工作中运用较少,可以称之为人大常委会的非经常性监督工作。

1、关于质询。质询就是人大常委会组成人员对政府及其部门、法院、检察院的工作不清楚、不明白,要求有关机关作出说明。质询权是宪法和组织法规定的,监督法主要从程序上作了完善,对提出质询案的主体、法定人数、质询案的形式、质询的对象、被质询单位如何答复等作了具体规定。

2、关于特定问题调查。特定问题调查是国家权力机关为了正确行使职权就某一专门问题所进行的调查活动,是国家权力机关行使监督权的一种非常措施。特定问题调查权,在人大监督工作中,运用很少,其中一个重要原因是,在什么情况下可以启动特定问题调查,地方组织法规定得很原则,这次监督法明确规定:“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项,需要作出决议、决定,但有关重大事实不清的,可以组织关于特定问题的调查委员会。”强调是需要人大常委会作出决议、决定的事项,一定是十分重要的问题,但重大事实又不清楚,只有在这种情况下才可以组织特定问题的调查,增强了可操作性。

3、罢免权是法律赋予选民和国家权力机关依法撤换国家机关人员的权利。根据地方组织法第十条的规定,地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的组成人员。县级以上的地方各级人民代表大会有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员和由它选出的人民法院院长、人民检察院检察长。同时,地方各级人民代表大会还可以罢免由本级人民代表大会常务委员会任命的其他政府组成人员(即政府部门的正职领导人员)。

罢免案的提出及处理程序。地方组织法第二十六条作了规定:一、罢免案必须在本级人民代表大会开会期间提出。二、主席团,常务委员会,县级以上地方各级人民代表大会代表十分之一以上联名,乡级人民代表大会代表五分之一以上联名,可以提出罢免案。三、罢免案必须写明罢免理由。四、被提出罢免的人员有权进行申辩,申辩有两种方式:一种是在主席团会议或者全体会议上进行口头申辩,一种是书面申辩。在主席团会议上提出的申辩或者书面提出的申辩,主席团应当将申辩意见印发会议。五、向县级以上地方各级人民代表大会提出的罢免案,主席团有两种处理方法:一是将罢免案直接交全体会议表决,另一是提议组织特定调查委员会,经全体代表表决同意后,该罢免案就不付表决,由下次会议根据调查委员会的报告审议决定是否予以罢免。如果组织调查委员会的提议没有获得全体代表的过半数同意,主席团即应将罢免案交付表决。

例如1989年,湖南省一名副省长人代会上被代表联名质询后罢免。

4、关于撤职案的审议和决定。撤职同罢免一样,具有惩戒性质。地方组织法规定了这项职权。监督法在总结地方人大常委会行使撤职权的经验基础上,对撤职案提出的主体、处理、审议和决定作了具体规定,进一步完善了撤职制度。这对于加强对国家机关工作人员的监督,完善人大的监督手段具有重要意义。

(三)地方各级国家机关领导人员的选举

地方组织法所指的地方各级国家机关领导人员是指人大常委会组成人员,乡镇人大主席、副主席,人民政府的正副职领导,人民法院院长,人民检察院检察长。地方各级人民代表大会如何选举本级国家领导人员,地方组织法有明确规定,选举时必须按照本法所规定的程序进行操作。

(四)罢免案的提出及处理程序

(略)

(五)乡镇人民代表大会的组织

1、乡镇人民代表大会的性质和职权。乡镇人大是我国地方最基层的权力机关,与县级以上的地方各级人大相比,在权力性质和法律地位上是相同的,但与县级以上的地方各级人大在组织机构和职权范围上又有所区别。

根据地方组织法的有关规定,乡镇人大会议每年至少举行一次。五分之一代表提议或主席团决定,可以临时召集人大会议。乡镇人大会议由本次会议选举的主席团主持。乡镇人大主席、副主席是主席团的当然成员。

根据宪法、地方组织法的有关规定,乡、民族乡、镇人大的职权,归纳起来有四权:

一是决定权。乡镇人大重大事项决定权的主要内容包括:在职权范围内通过和发布决议或决定;根据国家计划,决定本行政区域内民政工作的实施计划以及经济、教育、科学、文化、卫生、民族、宗教、社会治安、计划生育、村镇建设等重大事项。行使重大决定权的程序一般是:提出议案(有权提出议案的是:主席团、政府、代表五人以上联名),进行审议,表决通过,公布实施。

二是选举权和罢免权。乡镇人大的选举和罢免权包括:选举、补选、罢免本级人大主席、副主席,乡长、副乡长,镇长、副镇长;决定接受上述人员的辞职请求,免去其职务。

三是监督权。乡镇人大的监督权,是由乡镇人大行使的对同级国家机关是否依法行政、其行政行为是否符合人民利益而进行的监察、督导的权力。乡镇人大行使监督权的方式,根据法律法规和各地的实践,大致有如下十种:听取、审议政府和主席团的工作报告,审议和批准计划和预算,审查规范性文件,组织代表视察,组织执法检查,组织代表评议,询问和质询,受理申诉和控告,罢免政府领导人员。

四是保证权。保证法律、法规和上级人大及其常委会的决议、决定在本行政区域内的贯彻实施;保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人的合法财产,维护社会秩序,保持社会稳定,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;保护各种经济组织的合法权益;保障少数民族权利;保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

2、关于乡镇人大主席团。地方组织法规定,主席团的职责主要有两项:一是主持乡镇人大会议,二是召集乡镇人大会议。

3、关于乡镇人大主席、副主席。地方组织法规定,乡镇人民代表大会设主席,并可以设副主席一人至二人。主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出,任期同本级人民代表大会每届任期相同。乡镇人大主席、副主席的职责,主要有三个方面:一是联系本级人大代表;二是组织代表开展活动,包括组织代表进行视察、执法检查、组织代表评议政府工作等等;三是反映代表和群众对本级政府工作的建议、批评、意见。概括地讲,人大主席的职责就是“联系代表、组织活动、反映意见”。

三、县级以上地方各级人民代表大会常务委员会的组织

(一)地方各级人大常委会的性质和职权

根据地方组织法第四十条规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关,对本级人民代表大会负责并报告工作。

地方各级人大常委会具有地方国家权力机关的性质。在同级人大闭会期间,人大常委会行使同级国家权力机关的部分职权。地方各级人大常委会的任期与同级人大的任期相同,为五年。

常委会的组成:县、不设区的市的人大常委会由主任、副主任若干人、委员若干人组成;省、自治区、设区的市的人大常委会由主任、副主任若干人、秘书长和委员若干人组成。

常委会组成人员必须符合以下条件:⒈是本级人大代表,无论哪一级的人大常委会的组成人员,都必须在本级人大代表中选举产生,不是本级人大代表的,不能被选为本级人大常委会的组成人员。⒉不得兼任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。如果已经担任行政机关、审判机关和检察机关的职务,必须辞去其中一个职务。

常委会会议由主任召集,每两个月至少举行一次。常委会的决议由常委会的全体成员过半数通过。

地方组织法第四十四条规定了县级以上地方各级人大常委会的职权有十四项,归纳起来为四类:一是组织方面的职权:包括领导或者主持本级人大的选举,召集本级人大会议。二是决定权:主要是对地方重大事项的决定权。三是监督权:主要是监督政府、法院、检察院是否依照宪法和法律办事,是否贯彻执行国家的政策,是否为广大人民群众谋利益,其工作人员是否遵纪守法,尽职尽责。这种监督是代表人民行使法定的监督权,它的监督具有法律效力,在国家各种监督中处于中心地位。常委会监督“一府两院”的方式有听取和审议一府两院的专题工作报告,提出询问,提出质询案,组织特定问题调查委员会,行使免职和撤职权,受理公民的申诉、控告和检举等。四是任免权:这是地方各级人大常委会的重要权力。各级人大通过选举和任命来决定其他国家机构的组成,如果认为选举或者任命的人员不宜再担任原来的职务,则可以通过法定程序将其罢免、免职或撤销其职务。地方各级人大常委会的任免权包括:⒈任命权,如根据州长的提名,决定任命局长等;⒉通过人选权,如根据主任会议的提名,通过本级人大常委会代表资格审查委员会的人选;⒊免职权,凡经过常委会任命的人员都可以由本级人大常委会决定免职;⒋撤职权,如撤销本级人民政府个别副职领导人员的职务;⒌接受辞职权,如在大会闭会期间,接受国家机关组成人员的辞职。地方各级人大常委会在行使任免权时,必须严格依法办事,充分保障常委会组成人员的民主权利,正确处理党管干部和人大依法任免干部的关系;任免干部时,既要体现党管干部的原则,又要保证人大常委会依法任免,这二者不可互相替代,相互混淆。

(二)议案、质询案的提出及处理程序

议案是指由法定机关和人大代表依照法定程序提请本级人民代表大会会议或者人大常委会进行审议并作出决定的议事原案。地方组织法对议案的提出分别规定了两种情况,一是向人民代表大会提出,二是向人大常委会提出。我们着重介绍向常委会提出议案和处理的程序。

根据地方组织法第四十六条的规定,主任会议,人民政府、各专门委员会、常委会组成人员联名(省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会组成人员5名以上,县级3名以上)可以向本级人大常委会提出属于常委会职权范围内的议案。

向常委会提出的议案,根据提出主体的不同,议案的处理程序也有所不同。一、主任会议提出的议案,直接由常委会会议审议。二、人民政府、各专门委员会提出的议案,由主任会议决定提请常委会审议,或者先交有关的专门委员会审议,提出报告,再提请常委会会议审议。也就是说,对于人民政府、各专门委员会提出的议案,主任会议有权决定提请当次的常委会会议审议,也可以决定先交给有关的专门委员会审议,提出报告,再提请以后的常委会会议审议。但主任会议无权决定不提请常委会审议,只交给专门委员会审议。三、对于常委会组成人员联名提出的议案,主任会议可以决定列入常委会会议议程,也可以决定不列入常委会会议议程,处理方式有:⒈经主任会议决定,提请本次常委会会议审议;⒉经主任会议决定,先交有关的专门委员会审议,专门委员会提出报告后,主任会议决定提请以后的常委会会议审议;⒊经主任会议决定,先交有关专门委员会审议,专门委员会提出报告后,主任决定不提请常委会会议审议。

质询是指针对被质询机关的工作不清楚、不理解、不满意的方面提出质问,要求被质询机关作出澄清、解释的一种活动。质询的目的是获知被质询机关工作情况,或对被质询机关的工作提出批评,以监督被质询机关改正工作中的错误和缺点。地方组织法对质询案的提出也规定了两种情况,一种是向人民代表大会提出,另一种是向人大常委会提出。由于时间关系,我们只介绍在常委会上提出质询案及处理程序。

地方组织法第四十七条对向县级以上地方各级人民代表大会常委会提出质询案作了明确的规定。根据本条的规定,向常委会提出的质询案必须符合以下条件:一、质询案必须在常委会会议期间提出;二、由省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会组成人员五人以上联名,县级人大常委会组成人员三人以上联名提出;三、采用书面形式提出,不能口头提出;四、写明质询的对象、质询的问题和内容。质询案由常委会主任会议决定处理,但主任会议只能决定被质询机关答复质询案的时间、地点和方式,不能决定被质询机关不作答复。主任会议可以决定被质询机关在常委会全体会议上作出答复,也可以决定被质询机关在有关专门委员会会议上作出答复;主任会议既可以决定由被质询机关书面答复,也可以决定口头答复。书面答复应由被质询机关的负责人签署,口头答复应由被质询机关的负责人到会。如果提出质询案的常委会组成人员对被质询机关的答复不满意,或通过质询发现重大问题,也可以进一步采取其他举动,如提出罢免案,或组织特定问题调查委员会进行调查等等。

应当注意的是,质询与常委会组成人员在审议议案和报告时向本级国家机关提出的询问是有区别的,不能将二者混为一谈。询问是常委会组成人员为弄清议案、报告和工作中的某种疑问而提出问题,由有关部门派人答复,以便更好地审议议案和报告,不需要特定的联名人数就可以提出。受询问机关的答复,带有解释性质,目的是使常委会组成人员了更多的情况以便于常委会组成人员作出决策,参加表决。

(三)主任会议

地方组织法第四十八条规定:“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会主任、副主任和秘书长组成主任会议;县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会主任、副主任组成主任会议。主任会议处理常务委员会的重要日常工作。”

主任会议的职责有:一、在大会闭会期间,主任会议向常委会提名任命专门委员会的个别副主任和委员;提名代表资格审查委员会组成人员的人选。二、对议案是否交付常委会全体会议审议作出决定。三、决定质询案答复的方式和地点。

主任会议采取会议的方式决定问题。主任会议可以定期召开,也可以不定期召开,以便于随时解决问题。主任会议在工作方式上实行集体负责制,任何问题的决定,都要在充分讨论、听取各方面意见后,以少数服从多数的原则决定。

县级人大常委会主任、副主任组成主任会议,它负责处理常委会的重要日常工作。主任会议虽不是实体权力机构,但它肩负着人大及其常委会的重托,基本职能是为人民代表大会和常委会行使职权服务。

综观各地人大的工作实际,主任会议负责处理的重要日常工作,概括起来有:(1)决定常委会每次会议的召开日期和会期,拟定会议议程草案,决定列席人员名单。(2)向常委会提出属于常委会职权范围内的议案;对本级人民政府提出的议案,决定提请常委会会议审议;对常委会组成人员联名提出的议案,决定是否提请常委会会议审议。(3)对向常委会书面提出对本级人民政府、人民法院、人民检察院的质询案,决定受质询机关答复质询案的时间、地点和方式。(4)向常委会提请组织特定问题调查委员会,由常委会会议决定。(5)对常委会审议工作报告所提出的意见,决定是否交付表决,作出决议、决定,或要求有关部门作出说明。(6)对重大的申诉、控告、检举作出决定,或提请常委会会议审议;可以向常委会提出由其提请任命人员的免职案,以及属于常委会职权范围内的撤职案,由常委会会议审议;对县级人大常委会组成人员提出的撤职案,决定是否提请常委会会议审议。(7)拟定常委会年度工作要点,听取有关问题的调查汇报,组织本级人大代表活动。(8)讨论决定人大机关工作的重大事项。从法律法规的规定和主任会议的活动实践来看,主任会议对人大及其常委会,以及常委会的工作机构的工作,起着重要的核心作用。

(四)代表资格审查委员会和特定问题调查委员会

根据地方组织法第五十条的规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会设立代表资格审查委员会。

代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选,由常务委员会主任会议在常务委员会组成人员中提名,常务委员会会议通过。

代表资格审查委员会的职责,就是审查代表的选举是否符合法律规定。

特定问题调查委员会,由主任会议或者五分之一以上的常委会组成人员书面联名,可以向本级人大常委会提议,组织特定问题调查委员会。调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成,由主任会议在常委会组成人员和代表中提名,提请全体会议通过。特定问题调查委员会是为本行政区域内重大违法失职事件或其他重大事件组成的调查委员会,这种调查委员会不同于一般的视察和调查,它是一种法定的监督形式。调查委员会结束调查后,应当及时向常委会提出调查报告,以便于常委会作出相应的决议。

四、地方各级人民政府的组织

(一)地方各级人民政府的性质、地位和职权

地方组织法第五十四条规定:“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关,是地方各级国家行政机关。”

地方各级人民政府就其地位来说,是地方各级人民代表大会的执行机关,它从属于地方各级权力机关。地方人大与地方政府的关系是决定和执行、监督和被监督的关系。同时,作为地方国家行政机关,它还必须对上级国家行政机关负责并接受其领导。因此,地方各级人民政府必须对本级人民代表大会和上一级人民政府负责并报告工作。在本级人民代表大会闭会期间,县级以上人民政府对本级人大常委会负责并报告工作。

《地方组织法》第59条、60条、61条对地方政府职权作了规定。概括起来有下列四点:

1、执行本级国家权力机关和上级政府的决定、命令。从这点说,人民政府属于双重从属制,既从属于本级人民代表大会,也服从于上级人民政府,且全国地方各级人民政府都服从国务院。

2、对本行政区域内的社会经济事务进行管理。包括执行国民经济和社会发展计划、预算,管理经济、教育、科学、文化、公安、司法等,通过这种行政管理,去维持正常的社会秩序、经济秩序、治安环境。

3、任免行政工作人员。除依法应当由地方人民代表大会选举或者由地方人大常委会决定任免的行政首长外,行政机关的其他工作人员都可以由政府或者行政机关自己任免。

4、领导和监督本级政府部门和下级政府。一方面,对本级政府部门和下级政府而言,它是领导机关;另一方面,为了实施有效的管理,层级监督也是政府的重要手段,即它通过内部许多监督部门,如审计、监察、法制等部门,实施专门的监督,使它的政令在行政系统内部能得到切实维持和贯彻。

(二)行政首长负责制

《地方组织法》第62条:“地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”这种制度其实就是明确行政首长个人有最后的决定权,一般不需要票决,有些时候有些问题也可以不以多数人的意见为当然的结论,而是给予了行政首长个人最后确认权、决定权。应当注意的是,所谓“行政首长负责制”也并非是说行政首长对重大事项可以一人做决定。地方组织法第63条规定:“县级以上的地方各级人民政府会议分为全体会议和常务会议……政府工作中的重大问题,须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。”

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