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立法知识讲座提纲
2013-12-05 18:51  

伊犁州人大常委会副主任 安平

一、法律相关概念

1、法制与法治

法制,即法律和制度的总称;

法治,通常理解为依法管理,依法治国。

它本身包含着基本准则要求,即法治原则---主权在民原则、法律至上原则、分权制衡原则、平等原则、保障人权原则。从国家治理的权力基础方面讲,法治是众人之治,人民之治,即通常所讲的“主权在民”,有别于人治;从国家治理的手段上讲,法治是法律的统治,即通常所说的“法律至上”,有别于礼治、仁治、德治;从国家治理的方式上讲,法治是国家权力和公民政治权利的法制化的运行,其运行机制即通常所讲的“分权制衡”,有别于集权、专权;从国家治理的价值趋向上讲,法治蕴含着民主、自由、平等、人权、正当、合宪、理性、秩序、效率、文明等社会价值;从国家治理的目标上讲,实现法治意味着国家稳定、人民幸福、社会和谐。

法治国家的宪法毫无例外地都要确立法治原则,我国宪法也充分体现了法治的基本原则。即人民主权原则,“中华人民共和国的一切权力属于人民”;法律至上原则,“任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权”;国家机关分工合作原则,“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权,中华人民共和国国务院是最高国家行政机关,中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”;平等原则,“中华人民共和国公民在法律面前一律平等,中华人民共和国各民族一律平等”;人权原则,“中华人民共和国年满18岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出生、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权,中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,国家尊重和保障人权”。

2、法律

由国家制定、认可并由国家保证实施的,反映特定物质生活条件所决定的统治阶级意志,以权利和义务为内容,以确认、保护和发展统治阶级所期望的社会关系、社会制度和社会发展目标为目的的行为规范体系。

3、法律的形式(渊源)

通常为两类,一类为正式的,一类为非正式的。

A:正式的法律形式主要有:

(1)宪法及其修正案

(2)除宪法以外的基本法律和基本法律以外的法律

专指由全国人民代表大会及其常务委员会制定的、法律地位和法律效力仅次于宪法和宪法修正案的法律;

(3)行政法规和行政规章

行政法规:国家最高行政机关国务院(有时也称中央政府)依据宪法和法律制定的规范性法律文件,多以“暂行条例”、“实施细则”、“办法”、“规则”、“决定”、“命令”等形式表现。行政规章:由国务院各部委及相当于这些部委的局在自己的权限范围内制定发布的规范性文件,即“部门规章”,其法律地位和效力低于行政法规。

(4)地方性法规和地方性行政规章

地方性法规:由省、自治区、直辖市以及国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件。各民族自治地方制定的自治条例和单行条例也属于地方性法规;经济特区的单行经济法规也属地方性法规。

地方性行政规章:指上述地方的人民政府在其职权范围内制定发布的规范性文件,其法律地位和效力低于地方性法规。

(5)特别行政区的规范性文件

指香港、澳门两个特别行政区的国家机构在宪法和法律赋予的职权范围内制定的在本特别行政区具有普遍效力的规范性文件。

(6)国际条约

指我国参与缔结或者加入的双边与多边国际条约、协定以及具有条约、协定性质的其他国际性法律文件。

B:非正式的法律的形式

法律上和理论上都不被认可,但在法律实践中起相当重要的作用。主要有:

(1)习惯。一是地方性、民族性习惯,在婚姻家庭、收养、继承等涉及亲属问题的法律实践中意义重大;二是国际惯例。

(2)最高司法机构即最高人民法院和最高人民检察院的司法解释,最高法的判决或在全国各级法院判决中选择发布的判决对各级法院司法审判具有重大影响。

(3)党的政策。不论是否转化为国家政策,对法律实践具有重大影响。

(4)法律专家的法律意见。在我国法律实践中作用重大。

4、法律的效力及其等级

法律的效力:各种法律的约束力的统称。

规范性法律文件的效力:具有普遍的约束力,如宪法、法律、行政法规;

非规范性法律文件的效力:不具备普遍约束力,如结婚证、逮捕证等。

法律的效力的位阶:法律效力的阶梯性等级。有的效力等级高些,如宪法、法律;有的效力等级较低,如地方性法规、行政规章。

宪法具有最高的法律效力,处在位阶中的最顶端;其他法律的等级一般依据制定该法律的机构在国家机构中的地位即行政级别而定,其判断规则为“上一级机构制定的法律不仅高于下一级机构制定的法律,而且当然高于所有在其之下的一切机构制定的法律。”

我国法律位阶的一般关系

宪法

基本法律

法律

行政法规

地方性法规(省级人大的法规——省级人大常委会的法规——较大市人大的法规——较大市人大常委会的法规)

行政规章(部委规章——省级政府规章——较大市政府规章)。

在这个序列中,法律位阶是依次递减的。

法的效力的裁决

5、立法

具有合法的国家立法权力的特定国家机构在其既定的合法权力限度内,按照既定的法律程序创制崭新的、修改现行的、废止过时的规范性法律文本的活动。所以,立法实际上就是运用立法权力为本社会立规矩、定方圆、创规范、设制度的过程。

我国目前的立法体制是“一元多级”。一元是指在全国范围内立法权力是统一的,“多级”是指我国立法分中央级立法和地方性立法,但地方性立法必须从属于中央级立法,尤其是从属于宪法和法律。同时,我国还大量地存在授权立法。从总体来看,这种“一元多级”立法体制还是适应中国国情的,但在立法权的具体行使过程中,多级立法也容易产生部门或地方本位主义,损害了法律的统一性,这是我国立法迫切需要加以解决的问题。

二、全国人民代表大会立法

(一)特点

(1)最高性。全国人大行使最高立法权,包括立宪权、法律制定和变动权、立法监督权等。全国人大产生的宪法和法律,在法律体系中属于最高地位。

(2)根本性。内容上它调整的是整个国家、社会和公民生活中带根本性、全局性的关系,解决的是特别重要的问题。形式上它产生的宪法和法律,是其他立法的住所或不能与它相抵触。

(3)完整性。全国人大既有完整的法律制定、修改、补充和废止权,也有完整的法律提案、审议、表决和决定公布权;既有立法权,也有监督立法权;既有自己立法,也有权授予其他国家机关以立法权。立法内容完整,无论宪法、行政法、刑法、民法,还是经济法、社会法,全国人大都可制定。

(4)独立性。不存在同其他立法相抵触问题,不存在被其他国家机关撤销问题,也不需要报其他国家机关批准或备案。

(二)立法权

全国人大立法权由四方面构成

(1)立宪权。

宪法是万法之法,是具有最高法律效力等级的法律,是综合性地规定诸如国家性质、社会经济和政治制度、国家政权的总任务、公民基本权力和义务、国家机构这些带根本性、全局性的关系或事项的根本大法。

立宪权是地位最高和最重要的立法权,由最高立法机关全国人大行使。完整的立宪内容一般包括:制定宪法;修改宪法;解释宪法;废止宪法。对已有宪法的国家来说,立宪主要指修改和解释宪法。立宪活动包括三方面内容:其一、制定完全新型的宪法。如1954年宪法的制定,根据一定的理论原则、纲领和实践经验,给新中国提供一个全新的总章程。其二,对现行宪法作大的、全面的修改,包括改正、补充或删除,公布新的宪法。如1975、1978和1982年三部宪法的产生。其三,对现行宪法作小的局部的或个别条款的修改。如五届全国人大二次会议以来对宪法的四次修正。(1988、1993、1999、2004四次修正案)。

(2)立法律权(制定和变动基本法律)

法律又分为基本法律和其他法律两种。

基本法律:由全国人大制定和变动,它调整和解决国家、社会和公民生活里具有重大意义的社会关系和问题。如刑法、民法、婚姻法、诉讼法、组织法、选举法、民族区域自治法等即属基本法律。基本法律大多又可称为法典。

其他法律:由全国人大常委会制定和变动,它调整和解决除应由基本法律调整和解决以外的国家、社会和公民生活中的某一方面的社会关系和问题。如商标法、环境保护法、文物保护法等。

将法律分为基本法律和其他法律两种,意味着对全国人大及其常委会各自行使的国家立法权所作的区分。

(3)立法监督权

一是改变或撤销它的常委会制定的不适当的法律;二是撤销全国人大常委会批准的违背宪法和立法法规定的权限范围的自治条例和单行条例。

(4)其他立法权

如授权有关主体立法

(三)全国人大立法范围

10项专属立法范围

1、国家主权事项。包括政治、经济、领土、国防、外交等。如兵役法、公民出入境管理法、领海及毗连区法、国旗法等。

2、各级人大、一府两院的产生、组织和职权事项。如组织法、选举法、代表法等。

3、民族区域自治制度,特别行政区制度,基层群众自治制度等。如民族区域自治法、特别行政区基本法、村民委员会组织法等。

4、犯罪和刑罚事项。

5、剥夺公民政治权利、人身自由的强制措施和处罚事项。如刑法和诉讼法、逮捕拘留条例、治安管理处罚条例等。

6、非国有财产征收事项。

7、民事基本制度事项。如民法通则、担保法、土地管理法、收养法、继承法等。

8、基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度事项。如公司法、预算法、税收征管法、保险法、证券法、海关法等。

9、诉讼和仲裁制度的事项。如各类诉讼法、仲裁法等。

10、必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。此外,全国人大用项常委会认为需要制定法律的,还可以就其他有关事项制定法律。比如在教育、科技、文卫体、环境资源和其他不少领域,全国人大及其常委会就已制定了不少法律。

其他立法主体不得进入法律的专属调整范围。

(四)全国人大的立法程序

立法过程分为:立法的准备阶段,由法案到法的阶段和完善阶段。三个阶段都有程序问题。这里只讲法案到法这一阶段的程序,即提案程序、审议程序、表决程序、公布程序。

1、全国人大的法律案提案程序

全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会、1个代表团或30名以上的代表联名,可以向全国人大提出法律案。

全国人大主席团、代表团、代表联名的提案权在相当程度上是虚置的。因为主席团和代表团都是会议期间的临时机构,全国人大闭会其间则无所谓主席团和代表团的提案权;全国人大每年举行一次会议,会议时间也很有限,因而由全国人大审议通过的法律案一般都比较成熟,极少有可能审议像主席团、代表团这样的临时机构临时提出的法律案。全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员,相当于外国中央议会的议员,当然享有法律提案。但由于全国人大代表众多,会议期间短暂,如果每个代表都独立享有法律案提案权,许多人在同一次会议上都提出法律案,则该次会议必然无法审议;并且人大代表不是专职的,绝大多数代表不具备独立提出法律案所需具备的信息条件、法律知识和起草法律案特别是法律草案的能力。因此,立法法一方面规定全国人大代表可以提出法律案,另一方面又规定代表提出法律案需要有30名以上的代表联名。由于这些缘故,因而事实上纯粹由代表所提出的法律案是极少数的。

全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院,是有权向全国人大提出法律案的主体中最主要的提案主体。全国人大审议通过的法律案,基本上出自这几个主体。其中国务院提出的占到70%以上。因为常委会是全国人大的常设机关,在全国人大闭会其间行使包括立法权在内的国家权力。全国人大各专门委员会是全国人大的常设专门机构,在全国人大及其常委会闭会其间,担负着全国人大的经常性工作。国务院是中央政府、最高国家行政机关,担负着泱泱大国的行政领导工作,与其他各国政府一样,是法律案的最主要提案者。

一般说来,提案主体是国家机关的,应就属于自身职权范围内的事项或与自身有关的事项提出法律案。比如,国务院应就行政事项、中央军委应就军事事项,最高司法机关应就司法事项,向全国人大提出法律案。全国人大主席团、常委会所提法律案,没有内容上的具体限制。遵循这样的规则,有利于保证所提法律案的质量,发挥各主体的长处和优势。

提案的方式有两种,一是在全国人大会议期间直接向大会提出,这是极少数。二是在全国人大闭会其间向常委会提出,经由常委会审议后,再由常委会向全国人大会议提出,这是绝大多数。

全国人大法律案列入会议议程分三种情形:一是主席团向大会提出法律案,直接进入议程;二是常委会、国务院、军委、最高司法机关、全国人大专门委员会向全国人大提出法律案,由主席团决定列入会议议程;三是代表团和代表联名所提的法律案,有的可能进入会议议程,有的则可能不被列入议程,得不到会议的审议。就所提法律案是否都能列入大会议程而言,代表团及代表联名远不及国家机关,这是国家本位的又一次显现。改变这种状况,是今后民主立法的努力方向和艰巨任务。

2、全国人大的法律案审议程序

分两种情况:一是常委会对全国人大召开之前先向常委会提出再由常委会决定提请全国人大审议的法律案进行审议,决定其是否列入会议议程,同时对拟决定列入会议议程的法律案作一定的完善性工作。这种审议是准备性审议。二是对列入议程的法律案审议,其目的主要是决定法律案是否可以表决通过成为法律,这种审议称为正式审议。

审议列入会议议程的法律案,先要向大会全体会议作说明。一般由提案人向大会作说明,经由常委会向全国人大提出的法律案,可以由常委会也可以由提案人向大会作说明。大会全体会议听取提案说明的,分别由各代表团审议,有关专门委员会审议、法律委员会统一审议,代表团团长会议或有关代表审议。

代表团审议是基本的审议;有关专门委员会的审议,主要是一种从专业的角度予以把关的审议;法律委员会的审议是一种全局性的审议,是各种审议中一道关键性地关口。法律委员会在全国人大立法活动中,担负更多更重要的责任,其他专门委员会只负责审议与其相关的法律案,法律委员会则统一审议所有法律案。这是一项非常重要的制度,在法治欠发达、提案人的法律专业化或职业化状况亟待提升状况下,实行这一制度有助于保证立法质量,有利于维护法制的统一,避免和消除法律之间的矛盾和冲突。

法律委员会统一审议向全国人大提出的法律案,需要遵循这样的程序:一是根据各代表团和有关专门委员会的审议意见,对法律案进行统一审议。二是向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿。对重要的不同意见的说明,对法律草案是否成熟可行和其他有关情况予以评估,还包括修改内容和修改理由。三是法律委员会的审议结果和法律草案修改稿,经主席团会议审议通过后,印发会议。

3、全国人大的法律案表决程序和法律公布程序

修改稿经各代表团审议,由法律委员会根据各代表团的审议意见,再进行修改,提出法律草案表决稿,由主席团提请大会全体会议表决,由全体代表的过半数通过。

全国人大通过的法律由国家主席签署主席令的公布。

除此之外,还有全国人大常委会立法,国务院及其部门立法,地方立法等。

三、地方立法

(一)概述

1、地方立法概念

指地方国家机关,依照宪法、法律、法规和授权决定的规定,制定和变动效力可以及于本行政区域的规范性法律文件的活动。

地方立法由一般地方立法、民族自治地方立法和特区地方立法构成。特区立法又包括经济特区和特别行政区两方面立法。在一般地方立法和民族自治地方立法内部,又有层次的区别。

2、地方立法的特征

一是具有地方性。立法主体是地方国家机关,立法任务是解决地方问题,有鲜明的地方特色,立法的效力范围限于本行政区域。二是更具复杂性。有更多关系需处理,如与宪法和法律的关系,与行政法规的关系,与部门规章的关系,与上级或下级地方性法规的关系,与自治条例和单行条例的关系。地方立法调整的社会关系更具体。各地经济、政治、文化等发展不平衡的情况,使地方立法复杂化。三是具有从属与自主两重性。一方面要以法律、行政法规为依据或不与其相抵触,负有贯彻实施法律、行政法规的责任,有补充中央法律、法规以及先行一步为中央立法积累经验的任务。另一方面,在不与上位法抵触前提下,独立自主地立法,积极解决本地问题。四是城市立法在地方立法中占据重要位置。城市的发展状况,是社会文明发展状况的标志。在现代社会,城市日益成为整个政治、经济、法制、科学、文化、教育和居住的中心。城乡融合的过程,城乡差别消灭的过程,主要是更多乡村实现城市化的过程。城市尤其是重要城市在现代生活中的重要地位决定了它们应行使地方立法权。

3、地方立法的地位和作用

地方立法是属于较低层次但却在法制建设和整个国家、社会和公民生活中起重大作用的、不可或缺的一种立法。

作用:

一是使宪法、法律、行政法规和国家大政方针得以有效实施。使它们具体化,为它们制定实施细则或变动规定,使它们在情况各异的各地得以有效推进。同时地方立法可以对它们的欠缺或不便操作之处加以补充或使其便于操作。

二是解决中央立法不能独立解决或暂时不宜由中央立法解决的问题,积累经验,为其后的中央立法做好准备。

三是自主地解决应由地方立法解决的各种问题。

四是促使由人治向法治转变。地方立法搞好了,会形成整个国家都在逐步走向法治的态势,实现由人治向法治的最终转换。

4、地方立法的原则

一是体现地方特色。没有地方特色,地方立法就失去了存在的价值。地方立法应反映本地的特殊性,充分反映本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度。

二是要有较强的具体的针对性。注意解决并能解决本地突出的而中央立法没有或不宜解决的问题。但也要防止两种倾向:一是地方保护主义,二是照抄重复上位法或照抄、转抄外地的地方立法。

三是坚持法制统一。不得与上位法相抵触前提下制定地方性法规。所谓不相抵触,一是不得与宪法、法规、行政法规的具体条文的内容相冲突相违背(即直接抵触);二是不得与宪法、法规、行政法规的精神实质、基本原则相冲突相违背(即间接抵触)。

(二)一般地方立法

1、概念:除民族自治地方的自治立法、经济特区的授权立法、特别行政区立法外,所有的地方立法都是一般地方立法。

从类别上说,一般地方立法由一般地方法定国家权力机关及其常设机关的立法和相应地方的政府立法所构成。

从层次上说,一般地方立法由省、自治区、直辖市、较大的市(省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市、经国务院批准的较大的市)的立法所构成。

一般地方立法更具普通性,任务更繁重,立法程序和立法范围自主性更大些,如地方性法规不须报全国人大常委会批准。

2、一般地方的立法权

(1)制定和变动地方性法规。这是一般地方的首要的、主要的和常规性的立法权。这一权力的法定来源是宪法、地方组织法和立法法的直接确定。地方性法规是一般地方解决本地具体问题的主要法的形式。

制定和变动地方性法规的要求:其一,要根据本行政区域的具体情况和实际需要制定,不得同上位法相抵触。其二,省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定地方性法规,要报全国人大常委会和国务院备案,较大市的人大及其常委会制定地方性法规,要报省、自治区人大常委会批准,并由后者报全国人大常委会和国务院备案;其三,全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的地方性法规,地方人大有权改变或撤销它的常委会制定的不适当的地方性法规。

需要指出,一般地方立法实践中,绝大多数地方性法规都是由人大常委会制定的,只有很少的地方性法规由地方人大制定,这种由人大常委会包揽地方立法权的现象,亟待转变。

(2)制定和变动地方政府规章

这是一般地方立法又一项常规性立法权。这一权力的法定来源是地方组织法和立法法的直接确定。有权制定和变动地方政府规章的主体,是省、自治区、直辖市、较大的市的人民政府,这些地方政府,可根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章。为保障地方政府规章的制定和变动得以正确、慎重地进行,地方政府规章应报国务院和本级人大常委会备案;较大市的政府规章,应同时报省、自治区人大常委会和政府备案。国务院有权改变不适当的地方政府规章,地方人大常委会有权撤销本级政府制定的不适当的规章;省、自治区人大常委会和政府有权撤销下一级政府制定的不适当的规章。

地方政府规章与国务院部门规章之间对同一事项的规定不一致时,由国务院裁决。

地方政府规章低于宪法、法律和行政法规,与国务院部门规章具有同等效力。它是我国法的形式体系中最低的一种。但它的数量多、调整范围大、规范具体,对贯彻实施宪法、法律、行政法规和省级地方性法规,有积极而行之有效的作用。

3、一般地方性立法范围

地方性法规的调整范围

(1)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。

(2)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。

(3)国家尚未制定法律或行政法规,根据本地方的具体情况和实际需要,可以制定地方性法规的事项。

地方政府规章的调整范围

(1)为执行法律、行政法规、地方性法规需要制定规章的事项。

(2)属于本行政区域的具体行政管理事项。

地方政府规章一般称“规定”、“办法”,不得称“条例”。

规章一般不分章节。

(三)民族自治地方立法

1、概念

指民族自治地方的自治机关,依法制定和变动效力可以及于本民族自治地方的自治条例和单行条例的活动的总称。

我国民族自治地方分为自治区(5个)、自治州(30个)、自治县(120个)三个层级,这些民族自治地方,无论其行政区划是大是小都行使立法权。

2、民族自治地方立法特征

其一,它有特定的区域,存在于民族自治地方。其二,它由特定的立法主体,是由民族自治地方的人大所进行了立法,而不是由人大、人大常委会、政府都能进行的立法。其三,它有特定的表现形式,限于制定和变动自治条例和单行条例。其四,它的立法权是特定的立法权,属于民族自治地方的自治权范畴。

自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市人大常委会批准后生效。自治条例和单行条例可以根据当地民族的特色对法律和行政法规的有关规定作出变通规定,但不得违背法律和行政法规的基本原则。

3、民族自治地方的立法权

从民族自治的角度来看,民族自治地方的立法权主要是制定和变动自治条例和单行条例的权力。

自治条例:是民族自治地方人大制定的,有关本地方实施民族区域自治的基本制度或综合性的规范性法律文件。它规定自治的基本组织原则、机构设置、自治机关的职权、工作制度及其他重大问题。

单行条例:是民族自治地方人大制定的调整某一方面事项的规范性法律文件。

自治条例和单行条例,是民族自治地方反映本地政治、经济、文化和其他方面的特殊情况,行使自治权发展民族自治地方各相关事业,从本地特殊情况出发实施宪法、法律的首要的、尤其重要的法的形式。自治条例和单行条例可以作为民族自治地方的司法依据。

4、民族自治地方的立法范围

民族自治地方的地方性法规和政府规章所能调整的事项同于一般地方。

除此之外,自治地方的人大有权制定自治条例和单行条例:其一,自治机关可以依照法律规定变通执行或停止执行上级国家机关的不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示;依照法律规定对法律、行政法规的规定作出变通规定。其二,自治机关可以依照法律规定使用当地能用的一种或几种语言文字。其三,自治机关有权从当地民族中大量培养和使用各级干部和科技、经济管理等专业人才,并注意培养少数民族妇女干部和专业技术人才。其四,有权根据法律规定,制定管理流动人口、实行计划生育的办法等。

四、自治州制定单行条例程序

制定条例是一项立法活动,立法是人大最主要的职能之一,而立法又是一项复杂的系统工程,它需要一套严密、科学和完整的程序。

2004年3月,在自治州十一届人民代表大会第二次会议上审议通过的《伊犁哈萨克自治州制定单行条例程序规定》,是规范自治州单行条例立法程序、提高立法质量和效率的一项重要规定。按照这一规定,自治州单行条例立法步骤分为:

1、起草条例草案

起草工作主要包括调查研究,制定草案提纲,拟定草案条文等项具体工作。

条例草案一般由州政府法制办、州人大常委会有关工委组织相关人员起草。条例草案起草情况如何,很大程度上决定了以后颁布生效法律的质量如何,关系十分重大。首先在起草前要广泛收集和研究资料,了解国内同类法规定,吸取其他地方同类法的不足教训和成功经验,避免走弯路;其次起草中要对实际情况进行调研分析,充分利用本土资源、民族风俗,加强理论研究;再次草案初稿完成后,还要召开座谈会、论证会、听证会广泛征求各相关部门的意见、专家学者的意见和广大群众的意见,保证条例更具科学性和实用性。
2、提出制定单行条例案
提出制定单行条例案在大会期间可直接向人民代表大会提出,在闭会期间可先向常务委员会提出。

州人代会主席团可以向大会提出制定单行条例案,由大会审议;州人大常委会、州政府、州法院、州检察院可以向大会提出制定单行条例案,由主席团决定列入会议议程;一个代表团或者十名以上代表联名可以向大会提出制定单行条例案,由主席团决定是否列入会议议程。

在大会闭会期间提出的单行条例案,由常委会主任会议研究,决定是否列入常委会会议议程。若决定列入会议议程,由常委会有关工作委员会负责条例草案组织起草、修改、调研、协调相关问题、广泛征求意见等工作,并向法制委员会提出单行条例草案,由法制委员会审查后,向常委会提出单行条例草案及其说明,提请常委会审议。

3、审议条例草案

列入大会议程的单行条例案,在大会全体会议听取提案人说明后,由各代表团进行审议。法制委员会根据各代表团的审议意见提出审议结果报告和条例草案修改稿,由主席团提请大会表决;审议中发现有重大问题需进一步研究的,经主席团提出,大会全体会议决定,可以授权常务委员会进一步审议,提出修改方案,提请自治州人民代表大会下次会议审议。

提请常委会审议的条例草案,列入常委会会议议程的,经主任会议决定,可将条例草案在媒体上公布广泛征求意见,同时,审议时还可邀请公民参与旁听继续征求意见。经常委会审议后条例草案可能出现3种结果:一是认为可以交付大会表决的,做出交付州人民代表大会审议的决定;二是认为仍有重大问题需要进一步研究的,经主任会议决定,可经常委会第二次审议;三是因存在重大意见分歧而搁置或暂不交付表决。第三种情况经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的,该单行条例案终止审议。

关于单行条例的审议次数。全国人大常委会的立法一般经过三次审议,自治区人大常委会制定地方性法规一般经过两次审议,考虑到自治州的的立法量不大,单行条例调整规范的内容又相对而言比较简单,因此,我州立法程序规定:列入常委会会议议程的单行条例案,经常务委员会会议审议通过后即提请自治州人民代表大会审议。经常务委员会会议审议,仍有重大问题需要进一步研究的,经主任会议决定可以经第二次常务委员会会议审议。

4、表决和通过条例草案

各级人民代表大会会议进行选举和通过议案,主要采用无记名投票或者举手表决两种方式。以往全国人民代表大会及其常务委员会一般通过举手表决方式。从1986年六届全国人大第15次常委会开始,多采用按表决器,由电脑自动统计的表决方式,体现了秘密表决的原则。地方性法规草案的表决,一般也是采用上述两种方式,尤以举手表决最为普遍。我州单行条例草案多以举手方式表决,由全体代表的过半数通过。

5、条例上报审批

代表大会审议通过的单行条例,由常委会在两个月内报自治区人大常委会批准。

6、公布条例

单行条例经自治区人大常委会批准后,便成为了正式法律,但这时的法律如没有以特定的方式使公众知其内容,就不能对公众产生拘束力,也不能发挥法律的效力。因此,还必须经过一道程序——公布法律。就立法程序而言,法律的公布是立法的最后一道程序,是必不可少的一道程序,而且是法律生效的关键步骤。自治州单行条例由自治州人民代表大会常务委员会公布。
法律草案在被通过形成法律,到公布该法律往往有一段时间,我国法律对国家主席应在法案通过后多长时间内公布没有具体规定,但法律通过后,就应该尽快公布。在实践中,全国人大或其常委会通过的法律,一般是在当日就由国家主席予以签署公布。法律经公布之后生效,但并非一经公布就一律立即生效,法律的公布时间和生效时间并不是完全一致的。在我国实践中公布生效的法律,一般都是在公布的法律中规定自身的生效时间,有的法律规定自公布之日起生效,如《中华人民共和国商标法实施细则》;有的法律则规定公布之后经过一段时间才生效,如1997年7 月 1日公布的《中华人民共和国刑法》,自1997年10月1日起施行。《伊犁哈萨克自治州制定单行条例程序规定》第十条规定:代表大会审议通过的单行条例,经新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会批准后,由常务委员会在十五日内发布公告予以公布。
公布法律要采用特定的方式来进行,一般是在立法机关的特定刊物上或在指定的其他刊物上进行公布。全国人大及其常委会通过的法律,都要在全国人民代表大会常务委员会公报和在全国范围内发行的报纸上以“主席令”的形式予以公布。在常务委员会公报上刊登的法律文本为标准文本。国务院制定的行政法规,或国务院各部门发布的部门规章由国务院总理或该部门主要领导人签署发布令,在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上予以公布,在国务院公报上刊登的法律文本为标准文本。所有地方性法规,均以各地人大常委会的公报为正式公布刊物,由当地报纸进行刊载,在地方人大常委会公报上刊登的法律文本为标准文本。

五、当前我州立法存在的问题

1、法规草案起草前期准备工作不充分,没有制定与五年规划相适应的地方立法规划。

2、地方立法相对滞后,远远不能适应自治州经济社会发展和民主法制建设的需要。由于对立法需求及发展趋势缺乏科学有效地评估,一些立法项目不符合实际,立法条件不成熟,导致立法计划不落实。

3、立法质量不高。立法前期调研论证不够,立法的必要性和可行性不充分;缺乏立法制度保障机制,民主立法广度不够、咨询聘用专家机制不健全、立法专家库尚未建立;立法专业人员素质不高,大量抄用上位法和其它省市自治区已经出台的地方性法规条文,联系我州实际不够;立法内容缺乏地方特色,没有很好地突出我州在宗教信仰、民俗风情、自然资源、科技教育等方面自己的特点。

4、立法中有时出现部门利益法制化的倾向。

六、加强和改进我州地方立法的几点思考

1、重视条例草案的起草工作,提高立法质量。一是组织精干起草班子,拟好草案大纲,制定起草计划,落实工作经费,保证起草工作有效开展。起草组应当由立法工作者、法律工作者和专家学者等方面人员组成。二是突出地方特色。在坚持“不抵触”的前提下,着重反映我州立法的特殊性。对法律、行政法规已有规定但是比较原则、不好操作的,根据我州具体情况和实际需要,加以细化和补充,制定补充规定;对国家立法没有解决或者不宜解决的问题,立足州情、突出特色,制定管用、便于操作的单行条例,加以调整和规范。努力克服片面追求形式完整的照抄照搬上位法的行为。三是防止部门利益法制化。对于政府部门组织起草的条例草案,人大常委会有关工委要提前介入,及时发现和协调解决“立法不公”问题。四是切实加强立法队伍建设。重视对立法人员的培训和培养,提高他们的法学理论素养,增强立法技术应用能力,准确选定名称,合理安排结构,规范使用立法语言文字,提升立法工作水平。五是借用外脑,集思广益。建立和健全立法项目公开征集制度,法规草案公开征求意见制度,立法论证、立法咨询专家库制度等,从制度上保证科学立法、民主立法。

2、重视制定立法规划,提高立法计划编制水平。编制立法规划和立法计划是人大常委会一项重要的基础性工作。要研究制定立项标准,进一步完善立项程序,把立法规划和立法计划真正建立在科学、民主的基础上。立法计划项目应当以立法规划为基础,在加强经济领域立法的同时,高度重视社会领域立法。

3、 “十二五”期间我州地方立法重点

中央新疆工作座谈会和自治区党委七届九次全委(扩大)会议后,按照张春贤书记对伊犁提出的“坚定不移地走资源开发可持续、生态环境可持续道路,努力建设天山北坡西部的经济强区、中心城市和向西开放的桥头堡”的要求,州党委立足于全国千帆竞发百舸争流加快发展的大背景,抢抓全国19个省市对口支援的机遇,全面落实中央新疆工作座谈会、全国对口支援新疆工作会议、自治区党委七届九次、十次全委会议精神,绘制了自治州“十二五”规划蓝图,确定了今后五年和今年的奋斗目标和任务。新形势、新任务对加强自治州民主法治建设,依法保障自治州党委的重大决策部署贯彻落实,保障自治州“十二五”规划的顺利实施,提出了新的更高的要求,我们非常有必要明确立法重点,使地方立法更好地围绕中心、服务大局。

一是紧扣发展这条主线,围绕自治州经济和社会发展“十二五”规划明确的战略决策和部署,着眼于推进新型工业化、农牧业现代化、新型城镇化进程,以及增强自我发展能力、深化改革、扩大开放等方面立法,促进伊犁经济跨越发展。

二是以构建和谐社会为目标,以改善民生为切入点,重点在社会保障、促进就业、医疗卫生、公共服务、安居富民、安居兴牧、扩大就业、促进文化教育事业全面发展、创新社会管理等方面立法,依法保障各族群众共享改革发展成果,让各族群众生活更加幸福更有尊严。

三是坚持环境优先、生态立州,着力在加强节能减排、促进循环经济、推动生态环境保护等方面的立法。良好的生态环境是经济社会可持续发展的重要条件,伊犁河谷是新疆最大的一块绿洲,享有“塞外江南”、 “中国十大新天府”的盛誉,是我州的金字招牌和最宝贵的财富,永葆伊犁的青山绿水蓝天,永葆伊犁山川秀美、绿洲常在,是我们义不容辞的责任。随着我州新型工业化进程的推进,如何正确处理发展和保护环境的关系,真正做到在发展中保护,在保护中发展,走出一条经济发展、生态良好、人与自然和谐相处的可持续发展路子,是我州立法的重要课题。

四是围绕贯彻落实中央、自治区、自治州党委关于维护稳定的各项重大决策部署,开展好加强社会建设、创新社会管理活动,着力探索社会建设和管理的新方法、新形式,注意积累经验、注重推广提升,逐渐形成机制、制度,上升到地方立法的层面,切实加强社会管控和稳定方面的立法,确保伊犁长治久安。

五是围绕新农村建设,加强“三农”方面的立法。

七、结语

新中国成立以来,特别是改革开放30年来,我国的立法工作取得了举世瞩目的巨大成就。截止2011年2月,除宪法及其四个修正案外,我国已制定现行有效法律239件,行政法规690多件,地方性法规近8600件(其中自治条例和单行条例700多件)。一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的,以宪法为统帅,以宪法相关法、行政法、民商法、经济法、刑法、社会法、程序法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成,国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现了有法可依。

中国特色社会主义法律体系的形成,是我国民主法制建设史上的重要里程碑,具有重大的现实意义和深远的历史意义。它从制度上、法律上解决了国家发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题,为市场经济体制的不断完善、民主政治的深入发展、先进文化的日益繁荣、和谐社会的积极构建,确定了明确的价值取向、发展方向和根本途径,为建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族的伟大复兴,奠定了坚实的法制基础。

我国法律体系虽已形成,但只是实现了立法工作的阶段性目标,并不意味着立法任务的结束。伴随改革发展和民主政治的进程,完善法律体系更是长期任务。我国正处于一个深刻变革的历史进程中,经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,将是相当长一段时间内我国社会发展的一个基本特征。立法要妥善调整社会关系,难度必然越来越大,任务必然越来越重,立法工作只能加强和改进,不能削弱和懈怠。今后一个时期,我国将把更多的精力放到法律的修改完善上来,放到法律配套法规的制定上来,同时还要制定一些新的法律,以推动中国特色社会主义法律体系的与时俱进和发展完善。

法律的生命力在于实施。完整意义上的法治包括有法可依、有法必依、执法必严、违法必究这四个环节。我国法律体系的形成,从总体上解决了有法可依的问题,但这只是朝着全面落实党的十五大提出的“依法治国、建设社会主义法治国家”基本方略迈出的坚实一步,距离真正实现有法必依、执法必严、违法必究的目标还有很长的路要走。如何维护宪法和法律的权威,确保宪法和法律的有效实施;如何坚持依法行政和公正司法;如何把法律的原则、法治精神和核心价值渗透到每一个公民的内心深处,内化为人们的思想意识和理念,并最终变成全社会共同的价值选择和行为准则,在这些方面,我们还有很多工作要做。

                                                 伊犁州人大常委会副主任 安平

                                                             2011年3月

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